Manifesto contra a aprovação da PEC 77-A

A Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP -, vem, por meio desse manifesto, declarar a sua oposição ao projeto de emenda constitucional (77-A) que visa à adoção de um sistema predominantemente público de financiamento de campanhas e partidos, a partir da criação do Fundo Especial para o Financiamento da Democracia (FFD), bem como a instituição do sistema distrital misto de votação nas eleições para Deputado Federal, Estadual, Distrital e Vereador nos Municípios com mais de duzentos mil eleitores e sistema de listas preordenadas nos municípios com até duzentos mil eleitores, a partir de 2022, tendo como regra de transição o “distritão”, sistema majoritário aplicado sobre a base de estados ou municípios como distritos únicos.

A posição institucional da ABRADEP é amparada por razões técnicas de distintas ordens, que levam a crer que a reforma é inadequada em relação ao marco constitucional brasileiro, podendo colaborar ainda mais com o agravamento da já acentuada crise política que assola o país. Para tanto, expõem-se abaixo os motivos para o rechaço da PEC 77-A.

• Da inconveniência de se constitucionalizar a questão do financiamento de campanhas

Ainda que seja parte da configuração do sistema de cada país, entende-se que esse é um tema que deve permanecer em sede de lei ordinária, que é muito mais flexível em caso de necessidade de uma nova alteração normativa. A Carta Constitucional deve ser preservada, sobretudo em tempos convulsos. Poucos são os sistemas que constitucionalizam o financiamento eleitoral, o que já não ocorre com os sistemas eleitorais, de presença mais frequente nos textos maiores.

• Do Fundo Especial de Financiamento da Democracia (FFD)

O modelo proposto para o financiamento das eleições é misto, a partir da criação do FFD, com a finalidade de prover recursos financeiros para o custeio das atividades eleitorais e da realização dos plebiscitos e referendos, constituído por quatro fontes de recursos: i) dotações orçamentárias na proporção de 0,5% do total da receita corrente líquida auferida no período de doze meses, encerrado em junho do exercício anterior às eleições; ii) doações e contribuições autorizadas por lei; iii) rendimentos oriundos desses valores; bem como outras fontes e origens admitidas em lei. A administração desse fundo ficará a cargo do TSE, não tendo sido ainda decidido quem será o destinatário desses valores, se os diretórios nacionais ou os candidatos.

A proposta é uma resposta à escassez de recursos para campanhas após a proibição de doações de pessoas jurídicas (ADI 4.650). O valor do FFD aplicado aos dias de hoje alcançam o montante aproximado de 3,6 bilhões de reais.

Não há como aderir a um modelo que possui critérios de acesso e de distribuição tão desproporcionais entre os partidos como o proposto pela reforma política. Critérios de acesso e de distribuição desses recursos entre partidos e candidatos estão reservados ao projeto de lei da reforma. O acesso a estes recursos é o partido ter seu estatuto registrado o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o que já acontece com o fundo partidário. No entanto, a divisão atende a um cálculo que, grosso modo, reserva 2% do total para todos os partidos e 98% proporcional ao percentual de votos obtidos nas últimas eleições gerais para a Câmara dos Deputados, aumentando a desigualdade já existente no fundo partidário (5% para todos e 95% proporcional aos votos). Ou seja, reforça grupos políticos já consolidados no sistema, muitos dos quais notoriamente pouco democráticos, tendendo à permanência desses no Congresso e não permitindo a sua oxigenação.

Com tal estrutura, é possível deduzir que todo o sistema se converterá em praticamente público, uma vez que não há fomento de doações de pessoas físicas para as campanhas, que tendem a desaparecer, fazendo dos recursos do FFD os únicos disponíveis.

Privilegia-se demasiadamente as organizações partidárias majoritárias na distribuição dos valores, petrificando o status quo. Os grêmios majoritários já contam com a visibilidade de sua presença no Estado e já possuem uma forte estrutura partidária: colocá-los em uma posição hegemônica não parece uma alternativa adequada diante do princípio da igualdade e do princípio democrático.

Nesse sentido, duas situações podem resultar desse desequilíbrio entre os partidos: os partidos beneficiados pelos critérios de acesso e distribuição dos recursos públicos podem optar por um comportamento típico de cartel, dificultando a divisão das subvenções com outras agremiações políticas distintas das já agraciadas e fechando o sistema para não dividir os benefícios; ou a cooptação pelo Estado das organizações partidárias que, mesmo gozando de natureza jurídica de direito privado segundo a legislação brasileira, com um sistema fundado em receitas públicas, poder-se-ia fazer com que os partidos fossem incorporados ao Estado, não servindo mais de intermediadores, mas de meros componentes do conjunto estatal, alterando as funções que lhes foram atribuídas pela Constituição.

• Do sistema majoritário e distrital de votação

Seja no modelo “distritão” ou no distrital misto, não haverá um cálculo proporcional dos votos para o preenchimento das cadeiras. O candidato ou a lista de candidatos mais votada vencerá, desprezando-se os votos dados aos segmentos não representados pela opção eleita, o que impacta na sensação de representatividade dos eleitores.

Além disso, não há formas de participação no governo quando há uma votação que elege a maioria, condição essa que vale para os eleitores e para os partidos não eleitos. Aqui, o vencedor leva tudo, alijando as minorias da representação e fomentando  o descontentamento com o sistema.

Por outro lado, produz-se o superdimensionamento da representação. No limite hipotético, os sistemas majoritários permitem que o alcance de 50,1% dos votos corresponda à outorga de 100% dos cargos colocados em disputa em um determinado distrito eleitoral. Isso faz com que o Parlamento deixe de refletir a pluralidade de pensamentos existente no tecido social.

Outra providência problemática é a divisão do território em circunscrições eleitorais (distritos). Segundo a PEC, haverá 513 distritos uninominais para as 513 vagas de deputados federais, sendo os assentos atribuídos ao concorrente com o maior número de votos. A divisão para distritos deve ter proporção entre as cadeiras a eleger e o eleitorado, para evitar que se provoque desigualdade entre os votos. No entanto, a divisão manipulada do território é conhecida como gerrymandering, que tem como objetivo produzir um determinado resultado eleitoral. Aliado a isso, gera-se a constante necessidade de censos eleitorais para a atualização dos distritos, possibilitando que, a cada eleição, o distrito sofra modificações em sua dimensão, confundindo o eleitor. Há, junto a isso, o malapportionment, referente à desproporção entre o número de deputados e o tamanho da base eleitoral. Embora encontrado em sistemas proporcionais, a atribuição parlamentar não-equitativa tende a crescer com a aplicação de plataformas distritais, criando problemas que ultrapassam a base do eleitorado e impactam, negativamente, o equilíbrio do pacto federativo.

Assim, haverá, sobretudo em áreas menos populosas e mais afastadas, amplas faixas com poucos distritos, impondo àquelas localidades um vácuo de representação. Como consequência, surge o risco de uma preterição sistemática no que toca às políticas públicas em âmbito nacional.

O mesmo efeito excludente alcançará os partidos médios e menores, causando uma concentração de poder nos partidos majoritários, agravando o desequilíbrio do sistema de partidos. Com esse forte filtro, a tendência é que restem somente as forças notadamente majoritárias, enfraquecendo o pluralismo de ideias e as chances de renovação.

Deve-se alertar também para o aumento desmensurado da competição (inclusive intrapartidária) entre os candidatos, que consequentemente fará pressão sobre o financiamento de campanhas, majorando os custos de uma atividade que já se entende cara. Aqui já se perdem duas das supostas vantagens apontadas para se adotar o sistema distrital.

É sabido, por outro lado, que a realidade brasileira apresenta um histórico de práticas clientelistas em sistemas eleitorais que elegem um único representante. Assim, o esquema do voto distrital facilita a cobrança de benesses prometidas, contribuindo para o incremento da credibilidade das negociatas realizadas em torno do voto.

Trata-se, indubitavelmente, de um sistema de difícil compreensão para o eleitor médio, não apenas pelas regras de cálculos e descartes, mas sobreposição de distritos, derivado da realização de eleições simultâneas para deputados federais e estaduais. Em função da diferença no número de vagas, as diversas unidades da Federação sofreriam um duplo recorte, de sorte que não haveria coincidência entre os distritos assinalados para cada espécie de pleito. O estado do Rio de Janeiro, v.g., seria dividido em 46 distritos para as eleições de deputado federal, e em outros 70 para o pleito estadual.

O modelo dificulta a vigilância do comportamento parlamentar pela instância cidadã. A dinâmica de uma campanha na qual os muitos candidatos concorrem apenas por si desestimula a oposição e o apontamento de falhas e desvios no histórico dos adversários, privando o eleitorado de uma parcela essencial de informações.

O “distritão”, por fim, estimula um empobrecimento no campo discursivo, favorecendo o desenvolvimento de práticas emotivas e sensacionalistas, típicas de sistemas simpáticos ao desenvolvimento de escolhas personalistas.

• Do sistema de votação em listas preordenadas

A PEC propõe, a partir de 2022, o sistema distrital misto com dois votos, sendo um na pessoa de um candidato e outro em uma lista preordenada (fechada) de partidos. As cadeiras serão preenchidas proporcionalmente ao número de votos em cada legenda.

Conhece-se o déficit de democracia interna dos partidos. Embora aumente a responsabilidade das agremiações a fim de apresentarem candidaturas “atraentes” ao eleitorado, na prática muito pouco ou nada se saberá sobre como as listas serão compostas, como a colocação da lista será definida. Este cenário não é ruim apenas ao eleitorado, que verá suas opções de voto diminuir, mas também para os próprios candidatos, que dentro de um mesmo partido, terão que lidar com um ambiente altamente competitivo para ter alguma chance de boa colocação. Isso se agrava com o fato de que os candidatos nos distritos eleitorais ou a outros cargos majoritários poderão figurar simultaneamente nas listas partidárias preordenadas, havendo candidaturas “duplas”.

Em recente manifesto, a Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP – cuidou de enumerar os múltiplos aspectos negativos inerentes à fórmula de listas fechadas. São eles:

1. a) a limitação imposta ao espectro de escolha do eleitor, em função da eliminação da possibilidade de emissão de voto pessoal;
2. b) o intenso reforço de poder conferido aos altos dirigentes partidários, recrudescendo a prática espúria do denominado caciquismo, contrário à noção de democracia intestina;
3. c) o prejuízo à oxigenação nas cúpulas dos partidos, em função do embaraço ao surgimento de novas lideranças;
4. d) o sufocamento do questionamento interno, em agravo ao desenvolvimento de práticas corretivas e ao progresso oriundo do choque ideológico de opiniões;
5. e) a restrição à liberdade para o exercício do mandato, virtual condutora da sobreposição de interesses partidários aos anseios legítimos da base popular;
6. f) o potencial escamoteamento da representação territorial, uma vez que a decisão partidária pode deixar de assegurar a presença de candidatos de um ou mais núcleos geográficos da circunscrição eleitoral;
7. g) o potencial agravamento da tendência de apresentação de candidatos puxadores de voto, possivelmente utilizados como estratégia para o arrastamento de políticos rejeitados ou menos populares, que os seguiriam na ordem da lista.[1]

• Sugestões para a melhora do sistema político

As modificações propostas na PEC 77-A são muito profundas em um momento pouco adequado para tal, sem que se possa refletir sobre as consequências de alterações dessa envergadura. Pequenos ajustes tanto no financiamento de campanhas quanto no sistema proporcional de votação poderiam ter mais eficácia na melhora da crise política como um todo. Ressalte-se que grande parte dessas medidas já foram propostas pela ABRADEP, constando em sua publicação oficial.[2] Reforça-se, portanto, a pertinência e relevância da adoção das medidas a seguir sugeridas.

No que tange ao financiamento, julga-se que o modelo mais adequado é o misto já vigente, com o retorno das doações privadas de pessoas jurídicas via emenda constitucional ou até mesmo lei ordinária, com total transparência e com um teto nominal.[3] Essa providência resolverá três problemas: i) escassez de recursos para as campanhas; ii) escassez de recursos públicos em tempos de crise orçamentária; iii) falta de transparência e controle desses recursos privados.

Deve-se também definir os limites, tanto de doações como de gastos, numericamente. Aperfeiçoar os mecanismos de controle, tanto por parte do TSE como cidadão é também primordial. Quanto mais disposição para a transparência, maior a chance de saneamento do sistema. Um maior detalhamento dessas medidas se vê melhor inserido em lei ordinária, não em uma emenda constitucional.

Já no que se refere ao sistema eleitoral, sugere-se a manutenção do sistema proporcional atual, com quatro principais ajustes: i) a extinção de coligações proporcionais, a fim de resgatar a coerência programática dos partidos; ii) a inclusão dos partidos que não alcançaram o quociente eleitoral na distribuição de cadeiras de sobra, para que partidos pequenos possam aumentar suas chances eleitorais; iii) a alteração do método de distribuição das cadeiras de sobras, substituindo o método das maiores médias pelo das maiores sobras; iv) limitação do número de candidatos por partido ao número de cadeiras em disputa, a fim de racionalizar a formação das listas e de conter o custo das eleições, mantendo-se a cota de gênero vigente.

Não se julga adequado fechar ainda mais o sistema político brasileiro. As propostas contidas na PEC 77-A estão, dessa forma, em descompasso com os valores constitucionais e com a atual situação da política brasileira.

[1] ALVIM, Frederico Franco; CAMPOS NETO, Raymundo. Parecer contrário à adoção do modelo de lista fechada. In: < https://abradep.org/publicacoes/parecer-contrario-adocao-do-modelo-de-lista-fechada/> Acesso em 14 ago. 2017.

[2] Cf. PEREIRA, Rodolfo Viana; ALENCAR, Gabriela Rollemberg (org.). Teses sobre a reforma política. ABRADEP, Brasília, 2016.

[3] Nesse sentido, cf. FRAZÃO, Carlos Eduardo. A PEC do financiamento empresarial de campanhas eleitorais no divã: a constitucionalidade material à luz da teoria dos diálogos institucionais. Revista Brasileira de Direito Eleitoral – RBDE. a. 7, n. 12, p. 57-69, jan./jun. 2015.