Balé à brasileira: das coligações à federação em eleições proporcionais

Por Daniel Falcão e Kelvin Peroli

Introdução

A Lei n° 14.208/21¹, ao alterar a Lei dos Partidos Políticos e a Lei das Eleições, instituiu a federação de partidos, no intuito de possibilitar a união provisória, pelo tempo mínimo de 4 anos, da atuação de dois ou mais partidos, com afinidade ideológica, tanto nas eleições majoritárias quanto nas proporcionais.

A criação do instituto, de modo infraconstitucional, tenta prolongar a vida dos pequenos partidos – legendas com pequena representação na cena política – cuja existência está em risco desde a aprovação da EC n° 97/17.

Da EC n° 52/06 à EC n° 97/17: as uniões entre partidos

De início, vale rememorar que o Ato I do ballet das uniões entre partidos, tanto nas eleições majoritárias quanto nas proporcionais, deteve início com a EC n° 52, que trouxe à CRFB/88 a já infraconstitucional possibilidade das coligações, porém, sem a obrigatoriedade da verticalização – ou seja, da vinculação entre as candidaturas em âmbito federal, estadual, distrital e municipal.

A EC n° 97, ao vedar as coligações partidárias nas eleições proporcionais (de Deputados Federais, Estaduais e Distritais e Vereadores), remediou a ocorrência de fraude à vontade do eleitor – que votava em um partido, por meio de seu candidato, com determinadas proposições ideológicas, e acabava por ajudar na eleição de candidatos, de outros partidos, sem qualquer alinhamento de ideias.

A Lei n° 14.208/2021 e as federações partidárias

Como Ato II da história, a LFP trouxe o instituto da federação partidária, que, como mencionado, permite a atuação conjunta, pelo tempo mínimo de 4 anos, de partidos com afinidade ideológica – o que, é de se ressaltar, em tese impossibilitaria a desvirtuação do voto do eleitor para o atendimento de ideais distintos.

Mas, em quê difere a federação da coligação partidária? Teria a norma infraconstitucional – a LFP – subvertido o texto do art. 17, § 1°, da CRFB/88, em sua redação dada pela EC n° 97, a fim de possibilitar espécie de coligação?

De todos os ângulos, à toda vista, permanecia o elefante na sala. Tomando a iniciativa, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ajuizou a ADI 7021, a fim de ver declarada a inconstitucionalidade dos arts. 1°, 2°, e, por arrastamento, 3°, da LFP, por violarem o art. 17, § 1°, e o art. 65, caput e § 1º, da CRFB/88.

O PTB pontuou que a LFP infringiu o devido processo legislativo, como previsto pelo art. 65, caput e § 1°, da CRFB/88, isto porque o Projeto de Lei, iniciado pelo Senado Federal, deteve a sua aprovação nessa Casa à égide da redação anterior do art. 17, § 1°, da CRFB/88, que permitia a coligação partidária em eleições proporcionais. Em seguida, o Projeto, aprovado pela Câmara, já sob a vigência da nova redação, dada pela EC n° 97, não foi reapreciado pela Casa iniciadora – o Senado – perante esse novo parâmetro constitucional.

Quanto à inconstitucionalidade material da Lei, o PTB trouxe os acertados argumentos de que a norma viola: (i) o sistema partidário e o sistema eleitoral proporcional, como estabelecidos pela CRFB/88; (ii) a vedação da celebração de coligação nas eleições proporcionais; e (iii) a vedação à verticalização das coligações partidárias, o que contrariaria, em via de consequência, a autonomia partidária e os princípios federativo e democrático.

Sobre a violação ao sistema partidário, a CRFB/88 apenas trouxe duas formas de união definitiva de partidos, que são a fusão e a incorporação, como aludidas pelo caput do art. 17, e uma forma de união provisória, que é, justamente, a coligação partidária, incluída pela EC n° 52, na forma do § 1° do citado artigo, posteriormente limitada às eleições majoritárias, por meio da EC n° 97.

Assim, quanto ao sistema eleitoral proporcional, não há, atualmente, disposição constitucional que permita uma união, entre partidos, para além do momento das eleições, que não aquelas de fusão e incorporação, estando, portanto, ausente uma previsão constitucional que possibilite essa união provisória – como é a coligação e, à luz da LFP, a federação partidária.

Em consequência, sobre o argumento de que a LFP violaria a vedação constitucional da celebração de coligações em eleições proporcionais, a inicial traz o raciocínio de ser a federação partidária uma espécie de coligação, aludindo-se a esta pelo conceito de Walter Costa Porto, segundo o qual coligação é o nome dado “às alianças eleitorais entre partidos que visam [a] alcançar, assim, o maior número de postos em uma eleição proporcional ou o melhor resultado em um escrutínio majoritário”².

De modo símile, o art. 6°-A da Lei das Eleições – acrescido pelo art. 2° da LFP – destaca a aplicação à federação partidária das normas que regulam as atividades dos partidos políticos, inclusive “no que se refere à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcionais, à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes.”

A coligação, como gerada por meio da EC n° 52, possui, em verdade, atributos distintos de aqueles instituídos às federações partidárias pela LFP. Cita-se, nesse sentido, a questão de que a coligação, em seu sentido dado pela EC n° 52, não requer a afinidade ideológica entre os partidos – como ocorre com as federações. Entretanto, permaneceu, como finalidade desse instituto, a permissibilidade de alianças partidárias nas eleições proporcionais, de forma a contrariar, flagrantemente, o atual texto do art. 17, § 1°, da CRFB/88.

O PTB destacou que a EC n° 52, ao dispor da redação do art. 17, § 1°, assegurou a autonomia partidária para a composição de uniões provisórias, por meio das coligações, sem a obrigatoriedade da verticalização – o que, como pontuou, harmonizou a autonomia partidária com o princípio federativo e o princípio democrático.

Nesse sentido, a LFP, ao instituir a federação partidária, ao contrário de harmonizá-la com esses princípios, trouxe a obrigatoriedade da verticalização nos âmbitos nacional, estadual, distrital e municipal. Assim, considerando-a como espécie de coligação partidária, há explícita afronta à autonomia partidária, como disposta pelo art. 17, § 1°, da CRFB/88, e consequentemente, aos demais citados princípios.

Com relação à inconstitucionalidade formal pelo desrespeito ao devido processo legislativo, o cerne da questão se remete, justamente, sobre o entendimento da federação partidária como espécie de coligação.

Repete-se: a EC n° 97 proibiu a coligação em eleições proporcionais. É a partir desse contexto que o PTB defende que, na coerente hipótese de se afirmar ser a federação partidária uma espécie de coligação, seria a EC n° 97 parâmetro de constitucionalidade à análise do Projeto n° 2.522/15 – do qual resultou a LFP. Nesse raciocínio, trazido pela inicial, como o PL havia sido aprovado pelo Senado Federal à égide da possibilidade da coligação partidária em eleições proporcionais, deveria o Projeto, após a sua aprovação pela Câmara, retornar ao Senado, a fim de sua reapreciação – o que não ocorreu.

Requereu o PTB, por fim, a concessão de medida cautelar, diante da alegada plausibilidade do direito e do perigo de lesão grave – tendo-se em vista a iminência da formação das federações, que já estão sendo articuladas.

Em sede da decisão liminar, de 08 de dezembro último, o Ministro Roberto Barroso, ao deferir parcialmente a cautelar, em verdade não enfrentou todos os pontos aduzidos pelo PTB e trouxe à baila, mudando de assunto (“pero no mucho”), outra questão a ser discutida – a exigência de que o registro do estatuto das federações partidárias se dê no mesmo prazo aplicável aos partidos e não no prazo a que alude o art. 11-A, inc. III, da Lei dos Partidos Políticos, acrescido pela LFP, que seria até a data final do período de realização das convenções partidárias. Essa exigência de interpretação conforme à CRFB/88 se justificaria para igualar o tratamento dado às federações partidárias ao tratamento dispensado aos partidos.

Com relação à inconstitucionalidade formal, entendeu o Ministro que: “[n]ada na Constituição sugere que a superveniência da emenda constitucional referida exigiria o retorno ao Senado Federal do projeto já aprovado pelas duas Casas. O reexame pela Casa iniciadora somente se dá no caso em que o projeto tenha seu conteúdo alterado na Casa revisora (CF, art. 65, parágrafo único), o que não ocorreu. Na Câmara dos Deputados, houve apenas emendas de redação.”

Apesar de aduzido não haver inconstitucionalidade formal, a decisão, como mencionado, não enfrentou as principais questões trazidas pelo PTB. Merece destaque o apontamento de que, com relação às inconstitucionalidades materiais, não houve o enfrentamento direto sobre a violação da LFP à vedação da celebração de coligações nas eleições proporcionais, tão pouco sobre a vedação à verticalização das coligações partidárias, isto porque, desde o início de seu entendimento, defendeu o Ministro que a federação partidária não se identifica com o instituto da coligação, por requerer, ao contrário de uma coligação: (i) uma união estável, ainda que transitória; (ii) uma afinidade ideológica; e (iii) uma vinculação do funcionamento parlamentar, entre os partidos, posterior às eleições.

Porém, como ressaltado, interpreta-se, por estas linhas, que a finalidade última da federação partidária, que é a permissibilidade das alianças entre partidos, segue sendo a mesma das coligações partidárias. Como o atual texto do art. 17, § 1°, da CRFB/88, a proíbe às eleições proporcionais, é flagrante a inconstitucionalidade do instituto.

Essa posição, que diverge do entendimento do Ministro, em sua decisão cautelar, não se atém a discutir sobre eventuais benefícios e/ou prejuízos que trará o instituto da federação partidária ao eleitor e à sociedade, mas sim, e tão-somente, ao de que simplesmente não há previsão constitucional para tanto. Para trazer a federação partidária à constitucionalidade, o que é necessário é a sua inclusão no texto da CRFB/88, pela atuação do Poder Constituinte Derivado – que, ao contrário do legislador ordinário, poderia iniciar um verdadeiro novo Ato a esse ballet.

Em 14 de dezembro último, o TSE aprovou a Resolução n° 23.670, que regulamentou as federações para a sua aplicação às eleições vindouras, sendo estabelecida a necessidade da apresentação dos pedidos até 1° de março de 2022 (art. 13, caput), podendo o Relator antecipar o registro após o prazo para impugnações, caso verifique o atendimento de todos os requisitos – o que deverá, então, ser referendado pelo Plenário.

A valsa entre STF e os partidos políticos

Vale ressaltar que existe um vai-e-vem em relação às posições adotadas pelo STF quanto aos partidos, o que se demonstra pelas suas decisões sobre as já citadas matérias da verticalização e da cláusula de barreira, assim como sobre a fidelidade partidária e os financiamentos de campanha.

Apenas para destacar o contexto de imprevisibilidade e do morde-e-assopra do STF com os partidos, rememora-se algumas das decisões do TSE e do STF.

Quanto à verticalização, a o instituto foi possibilitado pela Resolução TSE nº 20.993/2002, que, ao interpretar o art. 6° da Lei n° 9.504/97, buscou enfatizar o caráter nacional dos partidos, isto por impedir coligações regionais que não estivessem em coerência com as instituídas nacionalmente. O Congresso, então, logo tratou de dissolver essa obrigatoriedade, pela mencionada EC n° 52, de 08/03/2006, que aplicar-se-ia já às eleições de 2006. Coerentemente, logo tratou o Conselho Federal da OAB em promover a ADI 3685, a fim de ser declarada a inconstitucionalidade da aplicação do texto da EC a essas eleições, por violação à cláusula da anterioridade eleitoral (art. 16, CRFB/88). O STF, acertadamente, decidiu pela permanência da verticalização àquele ano.

Por sua vez, a cláusula de barreira, que impossibilita o recebimento de recursos do Fundo Partidário e o exercício do direito de antena, foi instituída pela Lei n° 9.096/95 – e que seria aplicada, pela primeira vez, também às eleições gerais de 2006. À época, o STF, em decisão unânime, em sede das ADIs 1351 e 1354, apresentou o raciocínio de que a regra violava o direito de manifestação das minorias e que feria “de morte o pluralismo político”, como aduziu o Ministro Ricardo Lewandowski. Em 2017, a EC n° 97 instituiu a cláusula de barreira sob o plano constitucional. Ao momento, a cláusula segue em vigência, mas possui o STF, para julgamento, a ADI 6063, ajuizada contra a EC n° 97, em 2019, pelo Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB), pelo argumento de que a “Constituição Federal, através da Emenda Constitucional nº 97/2017, que introduziu o § 3º e incisos I e II, do art. 17, passou tão somente a considerar para efeito do fundo partidário, os votos válidos aos membros da Câmara dos Deputados e, não, aos membros do Senado Federal, tratando os iguais de formas desiguais, para todos os efeitos da Constituição da República em vigor.”

Quanto à fidelidade partidária e ao financiamento de campanhas, destaca-se que a atual redação do art. 22-A, da Lei n° 9.096/95, dispõe que “perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito”, não fazendo distinções, à letra da lei, entre aqueles eleitos pelo sistema proporcional e pelo sistema majoritário. Ressalta-se que o STF, em sede da ADI 5081, posicionou-se no sentido de que “[o] sistema majoritário, adotado para a eleição de presidente, governador, prefeito e senador, tem lógica e dinâmica diversas da do sistema proporcional. As características do sistema majoritário, com sua ênfase na figura do candidato, fazem com que a perda do mandato, no caso de mudança de partido, frustre a vontade do eleitor e vulnere a soberania popular”.

Ainda sobre essa disputa, em 2020, o PSDB ajuizou a ADI 6574, com pedido de liminar, requerendo que a perda do mandato em razão da infidelidade partidária, prevista pelo art. 22-A da Lei n° 9.096/95, se aplicasse também àqueles que detivessem mandatos em eleições majoritárias – não apenas, portanto, às eleições proporcionais, o que dispõe a Resolução nº 22.610/2007 do TSE –, isto porque, em se utilizando também dos Fundos Partidário e de Campanha, deveria o eleito fidelidade ao partido. O STF, no entanto, ainda não se posicionou, novamente, sobre a questão – o que deverá se dar, certamente, tendo em consideração a EC n° 111/21, que trouxe à CRFB/88 o instituto da fidelidade partidária quanto às eleições proporcionais.

Do mesmo modo, quanto às federações partidárias, agora, o que resta é tomar assento e aguardar o Ato já programado: em cartaz, com previsão para a primeira semana de fevereiro: irá o STF, na ADI 7021, declarar a constitucionalidade inconstitucional das federações partidárias?

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