Gastos na pré-campanha: Requisitos e moderação na jurisprudência do TSE

Por Michel Bertoni Soares

Gastos na pré-campanha são permitidos, desde que respeitem os limites fixados pelo TSE e não configurem propaganda antecipada.

O financiamento eleitoral se refere exclusivamente às movimentações de recursos realizadas no curso das campanhas eleitorais. Assim, são movimentações de campanha as arrecadações e os gastos realizados por candidatos e partidos durante o processo eleitoral com a finalidade de obter votos. Tais movimentações apenas são possíveis após o cumprimento dos pré-requisitos previstos na resolução TSE 23.607/19, que, em regra, se iniciam com o pedido de registro de candidatura, obtenção de CNPJ e abertura da conta bancária de campanha.

Por outro lado, gastos de pré-campanha, ou seja, realizados antes da convenção partidária, não são considerados despesas eleitorais e não podem ser custeados com recursos de campanha. Devem ser suportados pela pessoa física dos pré-candidatos ou pelos partidos políticos (nesse caso, com recursos oriundos de suas contas ordinárias, sejam provenientes de doações privadas ou do Fundo Partidário). Se forem custeados pelos partidos políticos, deverão constar de suas prestações de contas anuais; e, na eventualidade de serem realizados diretamente pelos pré-candidatos, não serão objeto de prestação de contas à Justiça Eleitoral. Serão apreciados pela justiça especializada apenas se um dos legitimados ativos ingressar com representação fundamentada de abuso de poder econômico ou na ocorrência de propaganda eleitoral antecipada.

O TSE consolidou jurisprudência no sentido de que é possível que os pré-candidatos realizem gastos na pré-campanha, desde que as despesas não se refiram a meios de propaganda proscritos durante o período eleitoral, não caracterizem propaganda eleitoral antecipada e que os dispêndios se mantenham dentro da capacidade financeira do homem médio.

Um dos gastos que mais se destacam na pré-campanha é o relativo ao impulsionamento de conteúdo dos pré-candidatos nas redes sociais. A jurisprudência do TSE reconhece a possibilidade de realização de despesas com impulsionamento na pré-campanha, destacando a necessidade de moderação, funcionado os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade como vetores para a interpretação do que pode ser considerado gasto módico:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. GASTO IMODERADO COM IMPULSIONAMENTO NA INTERNET EM PERÍODO PRÉ–ELEITORAL. NÃO CONFIGURADO. INTELIGÊNCIA DO ART. 3º-B DA RES.–TSE 23.610/19. TETO DEFINIDO PARA A CAMPANHA ELEITORAL DE GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. Não se configura gasto imoderado o dispêndio de valores com o impulsionamento na internet em período pré–eleitoral em prol de futuro candidato, quando o montante gasto representa percentual ínfimo em relação ao teto definido pelo TSE para a campanha ao cargo pretendido. 2. Desprovimento do agravo em recurso especial. 1

No voto do relator, constou que a razoabilidade e a proporcionalidade podem ter como parâmetro a jurisprudência do TSE, que admite a aprovação com ressalvas de prestações de contas de campanha que possuam irregularidades no montante de até 10% do que foi movimentado. Traçando um paralelo com esse entendimento, o voto conclui que despesas realizadas na pré-campanha e que não ultrapassem o percentual de 10% do limite de gastos estabelecido pela campanha não são imoderados:

Outro ponto a ser considerado é a adequação dos fatos apurados aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a exemplo de como se construiu a jurisprudência desta Corte Superior, mutatis mutandis, no tocante à possibilidade de aprovação de contas com ressalvas nos casos de irregularidades que, somadas, não ultrapassassem o percentual de 10% sobre o valor total da arrecadação ou das despesas do prestador.

[…]

Nesse sentido, verifico que o entendimento exarado pela Corte regional – espelhando-se no teto de gastos das campanhas eleitorais estipuladas para o cargo em questão (governador do estado de São Paulo) e observando os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade – está em consonância com os critérios já estabelecidos por este Tribunal Superior e afasta, a contento, a alegação de violação do art. 3º-B da resolução-TSE 23.610/19.

Assim, considerando que o TSE definiu que o teto de gastos para a campanha de governador do estado de São Paulo nas Eleições 2022 é de R$ 26.683.209,24 (vinte e seis milhões seiscentos e oitenta e três mil duzentos e nove reais e vinte e quatro centavos), a serem utilizados no período máximo de dois meses e meio (15/8/22 a 30/10/22), não há como reconhecer a exorbitância no gasto de R$ 551.000,00 (quinhentos e cinquenta e um mil reais) – menos de 3% do valor do teto da campanha – com atos de pré-campanha durante todo o primeiro semestre de 2022. 2

Em síntese, de acordo com o entendimento firmado pelo TSE, os gastos na pré-campanha são legítimos desde que preencham os seguintes requisitos cumulativos:

• Não utilizem meios de propaganda proscritos no período eleitoral;
• Não caracterizem propaganda antecipada;
• Mantenham-se dentro da capacidade financeira do homem médio;
• Limite quantitativo: não ultrapassem o teto de 10% do limite de gastos estabelecido para a campanha do cargo pretendido. Em nosso entendimento, gastos na pré-campanha em percentual de até 20% dos limites de despesas para o cargo não devem ser considerados imoderados.

Além da necessidade de que os gastos na pré-campanha não sejam excessivos, é importante observar que eles não podem ser realizados a pretexto de adiantar despesas da própria campanha. Com efeito, as despesas relativas ao pleito somente podem ser realizadas após o cumprimento dos requisitos prévios de arrecadação. Outrossim, devem ser custeadas com recursos que obrigatoriamente transitem pela conta bancária específica de campanha, a qual é submetida à fiscalização pela Justiça Eleitoral, sob pena de arrecadação e aplicação irregular de recursos, bem como da possibilidade de ocorrência de caixa dois eleitoral e da caracterização do crime previsto no art. 350 do Código Eleitoral.

Nesse sentido, o TSE manteve a cassação dos mandatos da senadora Selma Arruda, de seu 1º suplente, Gilberto Possamai, e da 2ª suplente, Clerie Mendes, uma vez que foi demonstrado que eles utilizaram recursos próprios para pagar serviços de publicidade e marketing antes do início do período eleitoral, sem passar pela conta de campanha e com consequente omissão no ajuste contábil. Os serviços foram prestados durante o processo eleitoral. Para a Corte Eleitoral, a conduta caracterizou tanto arrecadação e gastos ilícitos de recursos, materializados no caixa dois, como o abuso de poder econômico diante dos valores envolvidos, em percentual superior a 72,29% do total de despesas efetivamente declaradas à Justiça Eleitoral. 3

Portanto, é possível realizar gastos na pré-campanha, desde que as despesas sejam moderadas e não caracterizem o adiantamento de gastos eleitorais.

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1 Tribunal Superior Eleitoral. Agravo em Recurso Especial Eleitoral n. 0604036-38. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Julgamento em: 25 out. 2022. Publicação em: 25 out. 2022. Brasília, DF: TSE, 2022.

2 Tribunal Superior Eleitoral. Agravo em Recurso Especial Eleitoral n. 0604036-38. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Julgamento em: 25 out. 2022. Publicação em: 25 out. 2022. Brasília, DF: TSE, 2022.

3 Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Ordinário n. 0601616-19. Acórdão de 10 dez. 2019. Relator: Ministro Og Fernandes. Brasília, DF: TSE, 2019.