A nova Lei de Improbidade e seus reflexos no Direito Eleitoral

Por Rodrigo Cyrineu

A Lei nº 14.230/2.021, chamada de Nova Lei de Improbidade em decorrência da profunda alteração na disciplina da matéria, para além de alterar profundamente o tratamento das ações de improbidade em si, traz significativos reflexos no campo do Direito Eleitoral, os quais serão experimentados a partir do pleito eleitoral de 2022.

De início, inúmeras ações de improbidade administrativa, tanto as em curso como as já transitadas em julgado, estão sendo objeto de questionamentos pelas partes mediante petições intercorrentes e ações rescisórias, o que pode implicar no retorno ao cenário eleitoral de inúmeros candidatos até então tidos por descartados em decorrência das condenações.

A retroatividade da nova lei, o que nos parece inquestionável a partir da incorporação ao texto legal dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador, já vem sendo reconhecida pelos Tribunais de Justiça, como é o caso do TJ/MT[1] e do TJ/SC[2], o que possibilitará a revisitação de sentenças e acórdãos condenatórios já prolatados.

Já no que tange ao Direito Eleitoral propriamente dito, a nova disciplina legal tem impacto direto no tema das inelegibilidades das alíneas l e g da Lei Complementar n. 64/1.990, bem ainda no reflexo cível-punitivo do cometimento das condutas vedadas previstos no rol do artigo 73 e seguintes da Lei n. 9.504/1.997.

No que atine à inelegibilidade da alínea l[3], chama atenção a novidade inserta na Lei n. 14.230/2.021, especificamente nos §§2º e 3º do artigo 1º[4], os quais disciplinam com mais pormenor o que se tem por dolo a partir da nova lei. Assim, não será mais permitido ao Judiciário eleitoral reconhecer como inelegíveis aqueles condenados sob a égide do regime anterior que permitia o “dolo genérico”, bem ainda aqueles que foram condenados sem exame aprofundado do elemento subjetivo (hipóteses de ausência de fundamentação adequada).

Isso não importa, de forma alguma, desobediência ao verbete sumular n. 41/TSE[5], mas simplesmente a análise da causa de inelegibilidade à luz do novo bloco normativo que necessariamente tem vigência e influência no exame da matéria “improbidade” na seara eleitoral, especialmente porque o referido enunciado foi editado antes da vigência da Lei n. 14.230/2.021.

Já no que toca à alínea g, os reflexos da nova disciplina se acentuam. É que se tem como incontroversa na prática forense a maior cognição por parte do Judiciário Eleitoral, ao qual cabe apreciar a ocorrência, na decisão de rejeição de contas, de ato doloso de improbidade administrativa de natureza insanável.

Mais do que nunca, o exame deve ser extremamente cuidadoso, à luz da nova disciplina expressa no artigo 1 º e parágrafos da LIA, especialmente por se tratar de verdadeira antecipação do julgamento da matéria de improbidade pela Justiça Eleitoral, o que flerta com a inconstitucionalidade, como já tivemos a oportunidade de debater em congressos e artigos quanto ao tema.[6]

Decisões que examinam contas de gestores públicos, proferidas pelos Parlamentos ou Cortes de Contas, normalmente não se debruçam sobre as elementares do tipo da Lei de Improbidade, atendo-se às questões contábeis, razão pela qual a análise da Justiça Eleitoral, a partir das eleições de 2022, deve se permear necessariamente pela nova disciplina legal.

É possível dizer que a Lei de Improbidade e a Lei das Inelegibilidades fazem parte de um bloco normativo; de um microssistema normativo, a apontar a conclusão de que suas fontes dialogam na busca pela resposta judicial relacionada aos registros de candidatura. Essa compreensão parece a mais acertada.

Por fim, mas não menos importante, agora no tocante às condutas vedadas, sabe-se que o §7º do artigo 73 da Lei n. 9.504/1.997[7] considera a incidência em qualquer das hipóteses proibitivas como ato de improbidade na modalidade “violação a princípios”, a qual entretanto foi explicitamente revogada pela Lei n. 14.230/2.021 que extirpou o inciso I do art. 11 da redação original da LIA. A questão que se coloca, então, é: haveria aí uma espécie de abolitio criminis?

A verdade é que esse dispositivo sempre causou muita polêmica por sugerir que automaticamente toda e qualquer conduta vedada já fosse considerada improbidade, o que gerava no mínimo um desconforto dos atores processuais. Por via oblíqua, o problema foi eliminado, ao menos em linha de princípio, porque não há mais o tipo do inciso do artigo 11.

Entretanto, isso não significa dizer que houve uma espécie de blindagem dos gestores quanto ao reflexo cível-punitivo das condutas vedas. Longe disso. O fato de o §7º do artigo 73 da Lei Geral das Eleições prever que as condutas vedadas também importavam em violação a princípios não permitia e não permite concluir que outros tipos não incidam, como os de enriquecimento ilícito que podem muito bem se configurar com a cessão irregular de bens públicos ou servidores para campanhas.

Também em hipótese é possível cogitar de lesão ao erário com a prática de certas condutas vedadas, como a publicidade institucional desvirtuada e sem finalidade pública, a qual dispensará recursos do erário sem finalidade lícito, ou mesmo o uso promocional de distribuição de bens ou serviços com o fito exclusivo de impulsionar candidatura.

Assim, é possível concluir que os gestores não se livraram da persecução na seara da improbidade com a revogação do inciso I do artigo 11 da LIA, eis que as condutas vedadas podem ainda descortinar a ocorrência dos tipos de enriquecimento ilícito e lesão ao erário, sem contar os remanescentes do próprio artigo 11, como é o caso do novel tipo do XII relacionado ao desvirtuamento de atos de publicidade para enaltecer agentes políticos.

Essas são apenas algumas impressões iniciais relacionadas ao impacto da Nova Lei de Improbidade nesse rico subsistema jurídico eleitoral. Ainda há muito a se debater e os Tribunais já estão se debruçando sobre a nova norma, especialmente o STF que reconheceu a repercussão geral do assunto da retroatividade em um processo da relatoria do ministro Alexandre de Moraes.

[1] TJMT. Agravo de Instrumento n. 1007210-44.2019.8.11.0000, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Rel. Dr. Márcio Aparecido Guedes (Juiz Convocado), julgado em 15.12.2021.

[2] TJSC. Apelação n. 0900599-55.2017.8.24.0039, Rel. Des. Paulo Henrique Mortiz Matins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, julgado em 01.02.2022.

[3] “os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena”.

[4] “§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

[5] “Não cabe à Justiça Eleitoral decidir sobre o acerto ou desacerto das decisões proferidas por outros órgãos do Judiciário ou dos tribunais de contas que configurem causa de inelegibilidade”.

[6] CYRINEU, Rodrigo Terra. Direitos Politicos como categoria de Direitos Humanos e sua necessaria adequacao ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Fundacao Escola Superior do Estado do Mato Grosso: 2016.

[7] “§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III”.